議政王制度

清開國初，除了設(shè)立八旗總管大臣與佐管大臣董帥軍率之外，還特設(shè)議政五大臣、理政十大臣“理治政刑”。天命元年(1616年)，努爾哈赤建元稱汗。當時正是開創(chuàng)之初，中樞機構(gòu)很不完備。努爾哈赤建立八旗制度時，同時建立議政會議，成為后金政權(quán)的中樞機構(gòu)。由貝勒、大臣組成的議政會議，其職責是“協(xié)議國政”，所議決皆軍國大事，所以，作為中樞機構(gòu)的議政會議，其職能是軍政不分的。參加議政會議的五大臣，也是在建立八旗制度同年所設(shè)置的。

后金初年還實行八王共理國政，八王既是八旗旗主，又管理國政，處理軍國重務(wù)，中樞機構(gòu)仍然是文武不分，國家行政與軍事征戰(zhàn)不分。天命八年(1623年)，又設(shè)八大臣為八王貝勒之副，其職責是察八王貝勒處事是否公正，經(jīng)畫國事，籌劃軍事，舉賢黜不肖，使經(jīng)理國事，各得其宜?；侍珮O即位，與諸貝勒議定，設(shè)八大臣(八旗每旗一人)為固山額真(都統(tǒng))，總理本旗一切事務(wù)，出師打仗，各領(lǐng)本旗兵行，“凡議政處，與諸貝勒偕坐，共議之”。又設(shè)十六大臣，每旗二人，負責調(diào)兵駐防，審理詞訟。諸王貝勒與八大臣偕坐議政，形成為議政王大臣(會議)，是最高的決策機構(gòu)。

內(nèi)三院

天聰五年(1631年)，仿明制始設(shè)六部：吏部、戶部、禮部、兵部、刑部、工部，以貝勒王主部務(wù)，下設(shè)承政、參政、啟心郎等官，滿漢兼用。

天聰十年(1636年)，將原來掌管翻譯文書、記注國史、出納奏章、傳宣詔令、辦理“國書”、撰寫功臣敕書的“文館”改為內(nèi)三院，即：內(nèi)國史院、內(nèi)秘書院、內(nèi)弘文院，分任職掌。內(nèi)三院共設(shè)大學(xué)士四人(內(nèi)秘書院二人)，學(xué)士十五人。同年五月，又設(shè)都察院，共六部二院，稱“八衙門”。至此，其行政機關(guān)與軍政征伐機關(guān)與組織才分別開來，改變了過去軍政不分、文武合一的格局，后金國家中央組織機構(gòu)日趨完善。而內(nèi)三院大學(xué)士也由單純辦理文書事務(wù)，開始在一定程度上能夠參與議政。如秘書院大學(xué)士范文程，“所領(lǐng)皆樞密事，每入對，必漏下十刻始出，或未及食息，復(fù)奉召入”。范文程居清開國文臣之首，為皇太極心腹，以大學(xué)士參與議政決策，故內(nèi)三院已隱然初具內(nèi)閣的規(guī)模，且包含翰林院的職掌，如“進講”、“侍講”，編纂國史，撰擬祭告文等。

清軍入關(guān)之后，滿洲原有的血緣紐帶組織而成的權(quán)力核心，隨著清朝統(tǒng)治區(qū)域的逐漸擴大，已不能適應(yīng)新的統(tǒng)治形勢。為了處理日益繁多的政務(wù)，也必須效仿明制，設(shè)置內(nèi)閣。另外，出于削弱諸王貝勒權(quán)力以及加強皇權(quán)的需要，也亟需設(shè)置內(nèi)閣來削弱議政王大臣會議的權(quán)力。