內(nèi)閣的職責是：“鈞國政、贊詔命、厘憲典、議大禮”，“贊理機務、表率百寮”。具體說，凡下達的詔命，由它擬進與宣布。清初內(nèi)閣與明朝內(nèi)閣比起來，權力更加微不足道。崇德元年(1636年)，皇太極改文館為內(nèi)三院，職掌記注皇上起居、詔令，收藏御制文字，只要是皇帝用兵、行政事宜，編纂史書，撰擬郊天告廟祝文及升殿宣讀慶賀表文，纂修歷代祖宗實錄，撰擬礦志文，編纂一切機密文移及各官章奏;掌記官員升降文冊，撰擬功臣母妻誥命印文，追贈諸貝勒冊文。內(nèi)三院實際上只是皇帝的機要秘書班子兼顧問集團，并不具有政府的職能，當時也沒有建立起類似明朝內(nèi)閣那樣的票擬制度。在入關以前，內(nèi)三院并不具有較高政治地位。

清定都北京后，任職內(nèi)院的大學士們開始承擔一些票擬事務，內(nèi)三院從而具有了部分政府職能，這在客觀上加速了清廷從統(tǒng)治東北一隅的地方政權到治理全國的中央政府的轉變。然而，當時內(nèi)三院所票擬的大多是無關痛癢的“官民奏聞之事”，對朝廷“用人行政”卻無發(fā)言權，這就不能不使部分推崇明制的漢族大學士感到失望，故而大學士馮銓、洪承疇對清廷權力分配發(fā)出不滿之辭 。順治十五年(1658年)，清廷正式改內(nèi)三院為內(nèi)閣，使其成為名副其實的政府機構。然而，即使如此，清初內(nèi)閣仍然不能和明朝，尤其是晚明內(nèi)閣相提并論。

康熙帝親政以后，重新將內(nèi)三院改為內(nèi)閣，內(nèi)閣負責處理日常政務的職能進一步明確下來，隨之而來，內(nèi)閣權力有所加強，因而出現(xiàn)了明珠、徐元文、李光地等在朝中有一定影響的大學士。然而，明珠等人絕不可能危及皇帝的絕對權威。具有明確權力意志的康熙皇帝始終堅持將政務大權牢牢控制在自己手中，康熙帝稱：“今天下大小事務皆朕一人親理，無可旁貸。若將要務分任于人則斷不可行”。

清初官員奏事，公事用題本，私事用奏本，題本用印，奏本不用印。乾隆前期以后，廢止奏本，一概用題本。所謂票擬，就是內(nèi)閣有權代替皇帝預先閱看官員的題本奏本，并且提出處理意見，寫在一張小紙票上，然后呈送皇帝裁定。這種內(nèi)閣預先用小紙票標寫批答之辭，便叫作票擬，也叫作票簽。然而內(nèi)閣的權力愈來愈低。清初，在內(nèi)閣之外，設有議政王大臣會議，皆由滿族大臣組成，凡軍國機要重務都不經(jīng)過內(nèi)閣票擬，而徑由議政王大臣會議策劃方案，最后由皇帝裁決?？滴鯐r又有南書房，翰林文學之士，入內(nèi)當值。凡一切特頒詔旨，皆由南書房翰林撰擬，內(nèi)閣之權更分。到雍正年間，清廷又普遍推行奏折制度，凡屬密辦之事，皆令官員使用奏折直達皇帝，由皇帝親自批答，發(fā)還奏人付諸執(zhí)行。由此許多題本變成例行公事，已無機要可言，內(nèi)閣之權力遂大為削弱。