三公九卿的中央官制為秦王嬴政接受李斯建議所制，以皇帝為尊，下有三公，分別為太尉，管理軍事;丞相，協(xié)助皇帝處理全國(guó)政事;御史大夫執(zhí)掌群臣奏章，下達(dá)皇帝詔令，并理國(guó)家監(jiān)察事務(wù)。

九卿對(duì)丞相負(fù)責(zé)，按其職能，行使權(quán)利。九卿其實(shí)并不止此數(shù)，但按韋昭所說(shuō)的“漢正卿九”，用秦時(shí)的官名分別為：

奉常，掌管宗廟祭祀，和國(guó)家之禮;

郎中令，負(fù)責(zé)皇帝禁衛(wèi)(沿用秦時(shí)官名);

衛(wèi)尉，負(fù)責(zé)皇宮守衛(wèi);

太仆，負(fù)責(zé)皇帝車馬(始置于春秋。秦、漢沿襲);

少府，負(fù)責(zé)皇帝財(cái)政;

廷尉，負(fù)責(zé)司法;

典客，負(fù)責(zé)外交和內(nèi)部少數(shù)民族事務(wù);

治粟內(nèi)史，負(fù)責(zé)糧食和財(cái)政(沿用秦時(shí)官名);

宗正，負(fù)責(zé)皇室事務(wù)。

三公九卿制度的基本結(jié)構(gòu)從秦朝一直沿用到兩晉，直至隋文帝創(chuàng)三省六部制。從三省六部制的結(jié)構(gòu)上來(lái)看，也無(wú)處不有著三公九卿制結(jié)構(gòu)的影子。此后，一直到明代，明太祖皇帝朱元璋廢掉中書省、尚書省及門下省，六部直接對(duì)皇帝負(fù)責(zé)，中國(guó)封建歷史中的中央官制三級(jí)制度才算壽終正寢。三公九卿這一制度沿用約達(dá)800年，并從結(jié)構(gòu)上影響三省六部制，并左右中國(guó)封建中央官制約達(dá)700年?？梢哉f(shuō)，三公九卿制，上承夏商周，下接隋唐宋元，在中國(guó)歷史上留下了濃重的一筆。

三公九卿制度雖在結(jié)構(gòu)上沿用了近700年，但在其間，官職的名稱及權(quán)利和三公九卿制的部分結(jié)構(gòu)卻一直在變動(dòng)之中。并且，制度之外其他中央機(jī)構(gòu)的出現(xiàn)也沖擊了三公九卿制。

漢景帝改了大量官名。把“奉常”改為“太?！?“衛(wèi)尉”改為“中大夫令”;“廷尉”為“大理”;“典客”為“大行令”;“治粟內(nèi)史”為“太農(nóng)令”，武帝時(shí)改為大司農(nóng)。武帝時(shí)改“大行令”為“大鴻臚”，“郎中令”改為“光祿勛”。

上述九卿更名大多沒有影響到他們的職能，至于動(dòng)機(jī)可能是語(yǔ)言變遷而尋求官名的準(zhǔn)確。無(wú)獨(dú)有偶，三公的名稱也有比較大的變化。漢武帝更“太尉”為“大司馬”，漢成帝時(shí)更“御史大夫”為“大司空”，漢哀帝時(shí)“丞相”更為“大司徒”。

以上更名在現(xiàn)在我們看來(lái)似乎是更名，其實(shí)在當(dāng)時(shí)并非是更名，而是另有原因。

比如，大司馬一職，原是霍去病和衛(wèi)青討伐匈奴，帶去的馬匹有十四萬(wàn)，但至班師入塞之時(shí)卻不到三萬(wàn)匹，所以任兩人同為大司馬。而原來(lái)的太尉田蚡被太皇太后竇氏下令免官，太尉之職從此長(zhǎng)期空缺。再加上，霍去病和衛(wèi)青二人長(zhǎng)期對(duì)匈奴作戰(zhàn)，手下兵將極多，久而久之，太尉的職權(quán)就逐漸轉(zhuǎn)移到大司馬。另外，應(yīng)當(dāng)了解，太尉其實(shí)在漢初是不常設(shè)的。太尉一職的或置或廢，大都與征伐或時(shí)局有關(guān)。如漢文帝三年，罷太尉官，歸屬丞相，這年五月就是由灌嬰率軍還擊匈奴的入侵。景帝時(shí)，太尉職銜也只恢復(fù)了4年。以此為背景來(lái)看，大司馬替代太尉相對(duì)來(lái)說(shuō)是比較容易的。

漢武帝時(shí)改革了中央官制，把中央官員分為分為外朝官、內(nèi)朝官。外朝官有丞相及丞相之下的各六百石官。而內(nèi)朝官，或稱中朝官，包括大司馬和左、右、前、后將軍，尚書，以及侍中、散騎、諸吏、諸郎、博士等。所謂內(nèi)朝官或中朝官就是由皇帝直接差遣，而不專任行政職務(wù)的，與行政性質(zhì)的正規(guī)官稱的外朝官相對(duì)而言的。

三公之中以御史大夫等級(jí)最低，職能也比較模糊，一方面為丞相之副，一方面供內(nèi)廷的差遣。

在漢武帝之前，三公九卿制實(shí)際已有近代君主立憲的影子。丞相為主要的治國(guó)大臣，丞相府中有個(gè)百官朝會(huì)殿，皇帝有時(shí)也親臨朝會(huì)殿與丞相商議國(guó)事，或由丞相主持廷議，然后領(lǐng)銜上奏。而日本由首相對(duì)天皇負(fù)責(zé)，天皇聽政則在一千多年后的“明治維新”時(shí)期才有此景象。但與此君主立憲制中不同的是，西漢的大司馬依然對(duì)皇帝負(fù)責(zé)，軍隊(duì)依然為皇帝私人所有，而非國(guó)家。

孝武皇帝之前，丞相的位高權(quán)重，連皇帝也不能不敬三分。凡丞相進(jìn)見，皇帝得離坐;丞相病重，皇帝得親臨問(wèn)疾，并遣使送藥;丞相死后，移歸私第，皇帝車駕往吊，并賜棺，賜葬地，賜冥器等。西漢，皇帝與丞相的沖突在武帝時(shí)達(dá)到高峰，本來(lái)漢武帝對(duì)田蚡言聽計(jì)從，但田蚡得寸進(jìn)尺?！顿Y治通鑒》記載：田蚡每次上朝奏事，奏著談上大半天，他推薦人作官，有的位居二千石，把皇上的權(quán)利都奪了去(任命官吏是皇帝的權(quán)利)，皇帝就對(duì)他說(shuō)：“你任命完了沒有?我也打算任命官吏。” 田蚡曾請(qǐng)求把考工官署的土地?fù)芙o他以擴(kuò)建私宅，武帝發(fā)怒：“你為什么不干脆要武庫(kù)”從此之后田蚡才稍稍收斂。

由于丞相權(quán)位太重，威協(xié)了皇權(quán)，皇帝很不放心，所以自武帝以后，章奏的拆讀與審議，轉(zhuǎn)歸尚書臺(tái)(令)，從此之后，丞相、太尉、御史大夫雖然都是政權(quán)的負(fù)責(zé)人，但實(shí)際權(quán)利已向尚書臺(tái)。丞相有過(guò)失，由尚書問(wèn)狀彈劾。

相對(duì)于秦朝，三公之中職能變化最大的當(dāng)屬御史大夫了，漢文帝時(shí)下詔：“制詔御史，其除肉刑?！睆拇?，御史大夫成為全國(guó)最高的法官和監(jiān)察官。哀帝時(shí)又把御史大夫改叫大司空，再也不當(dāng)法官了。

西漢時(shí)的中央官制改革集中在漢武帝時(shí)期。這次改革始于與太皇太后對(duì)抗時(shí)期，是以政治斗爭(zhēng)為目的變革，是被稱史家稱為“大一統(tǒng)”一攬子改革的一部分。漢武帝的改革從根本上加強(qiáng)了中央集權(quán)，突出了皇權(quán)，削弱了(丞)相權(quán)，把中央官員分為內(nèi)外朝更加強(qiáng)了中央機(jī)構(gòu)的皇帝服務(wù)職能。至此之后，除前文所述哀帝，成帝對(duì)御史大夫和丞相的名稱變更外，再無(wú)值得一談之事。

西漢末年，王莽相繼為大司馬，而后又任尚書令，逐漸掌握了實(shí)權(quán)，后自立為帝，國(guó)號(hào)新。王莽不以國(guó)號(hào)“新”為理念，九卿的名字全以《尚書》的文章為準(zhǔn)。大司農(nóng)改為為羲和，后更為納言;大理改為作士;太常改為秩宗;大鴻臚改為典樂(lè);少府改為共工;還有，“光祿勛”等改為六監(jiān)。就連百官、宮室、郡縣都換了名稱。但這些僅僅都是 “托古改字”而已，同“托古改制”是不一樣的，換湯不換藥。

東漢從劉秀稱帝起到曹丕廢掉獻(xiàn)帝共197年，其中以光武、明、章三帝時(shí)期為短暫興盛，而后東漢歷經(jīng)外戚、宦官之禍，少數(shù)民族叛亂到黃巾起義，到最后所謂三國(guó)諸侯割據(jù)時(shí)代，一直是內(nèi)亂不已。所以東漢在前期基本繼承西漢官制略有改革，而在中后期則因內(nèi)亂的局面而逐步抬升了軍事官職的地位，也有幾人以文官而稱雄于世。

光武帝即位時(shí)以大司馬、大司徒、大司空為三公，27年后才改大司馬為太尉，并把大司徒，大司空的“大”字去掉，稱司徒，司空。司空的職能已經(jīng)從往日的監(jiān)察“改行”去管“營(yíng)城起邑，浚溝洫、修墳防之事”。

東漢光武帝在對(duì)皇權(quán)的加強(qiáng)上，比起西漢更有過(guò)之爾不及。光武帝親政時(shí)，擴(kuò)大尚書臺(tái)的權(quán)利，職無(wú)不統(tǒng)?！锻肌ぢ毠倏肌吩疲骸爸梁鬂h，則(尚書)為優(yōu)重，出納王命，敷奏萬(wàn)機(jī)，蓋政令之所由宣，選舉之所由定，罪賞之所由正，斯乃文昌天府，眾務(wù)淵藪，內(nèi)外所折衷，遠(yuǎn)近所稟仰。”

三公被架空，只有議事功能，沒有實(shí)際權(quán)利，以后尚書臺(tái)成為東漢時(shí)期的決策機(jī)構(gòu)，國(guó)家中央權(quán)利全部集中在皇帝的宮廷辦公廳內(nèi)，且三公往往因小事而被辭退，三公地位逐步降低。最明顯的就是(大)司徒，相當(dāng)于西漢時(shí)期的丞相，再也沒有西漢時(shí)期當(dāng)皇帝上賓的好運(yùn)氣。如韓歆為司徒，因好直言，無(wú)所隱諱，光武帝不能容忍，把他免官，遣歸鄉(xiāng)里，并下詔責(zé)之。韓歆惶恐不安，與其子?jì)虢宰詺?。其后歐陽(yáng)歙、戴涉為大司徒，皆以罪下獄死。

東漢時(shí)期增加了太傅、太保拜為上公。光武帝以卓茂為太傅，封褒德侯，食邑二千戶，賜幾杖車馬。此后，每當(dāng)新皇帝即位，輒置太傅錄尚書事，總攬朝政。黃巾之亂后，董卓以太師自封，位在太傅、太保之上。這些官位均不常設(shè)，歷任太傅，太保書事都在死后被除其官名。

東漢沿西漢舊制，同置九卿。其所職掌，也與西漢略同，只是機(jī)構(gòu)的裁并，屬官的精簡(jiǎn)，有異于前。此外，東漢的九卿，分別隸屬于三公。太常、光祿勛、衛(wèi)尉三卿，為太尉所領(lǐng);太仆、廷尉、大鴻臚三卿，為司徒所領(lǐng);宗正、大司農(nóng)、少府三卿，為司空所領(lǐng)。拋開現(xiàn)實(shí)意義不說(shuō)，僅從官制的創(chuàng)新上來(lái)看，這是一項(xiàng)創(chuàng)新。它削弱了司徒的職權(quán)，三公各行使一部分國(guó)家權(quán)利，使官制更加合理。但從權(quán)利的角度上來(lái)看，司徒所領(lǐng)太仆，大鴻臚均是虛官。太仆服侍皇帝，沒有參與國(guó)家政事的權(quán)利。大鴻臚執(zhí)掌少數(shù)民族及外交事務(wù)，這對(duì)一個(gè)自稱天朝的國(guó)家來(lái)說(shuō)，除了在某些施威儀時(shí)可利用外，其他時(shí)候無(wú)足輕重。僅僅留下一個(gè)管人頭的廷尉還有點(diǎn)文字上的地位。

東漢自漢光武帝以來(lái)就戰(zhàn)事頻繁，所以除三公、九卿、尚書臺(tái)以外，東漢又有各級(jí)將軍，也是中央要員。有大將軍，其次驃騎將軍、車騎將軍、次衛(wèi)將軍，又有前后左右將軍。其中大將軍位在三公之上，驃騎將軍、車騎將軍、衛(wèi)將軍在三公之下。前、后、左、右將軍，位在上卿之下，不常置。東漢中期以后，太后臨朝稱制，外戚執(zhí)政，常假借兵權(quán)以自重。于是，大將軍便成為中央的主要官員了，并與太傅三公合稱為五府。

東漢末年，諸侯割據(jù)，董卓、曹操分別掌握過(guò)中央政權(quán)。董卓曾經(jīng)以集太師、大將軍、相國(guó)為一身。其中又以相國(guó)為尊，位居三公之上。曹操掌權(quán)時(shí)，罷去太尉、司徒、司空，又置丞相、御史大夫，曹操自為丞相，至其死。

曹操死后，其子曹丕繼他的遺志，廢了漢獻(xiàn)帝劉協(xié)，自己當(dāng)起了皇帝。自此以后，吳蜀陸續(xù)建國(guó)，三國(guó)爭(zhēng)霸的局面形成，中國(guó)進(jìn)入三國(guó)時(shí)期。

三國(guó)之中，竊漢朝天下的魏國(guó)實(shí)力最強(qiáng)，同時(shí)也是和東漢一脈相承的勢(shì)力，在官制上也延續(xù)于曹操“挾天子以令諸侯”的時(shí)期。蜀國(guó)以漢朝正統(tǒng)自居，所以同漢朝遺風(fēng)比較重，但是在諸葛孔明治蜀時(shí)有無(wú)尚書臺(tái)一說(shuō)還有待考證。吳國(guó)統(tǒng)治者堅(jiān)持從自己的實(shí)際情況出發(fā)，在個(gè)別官職上動(dòng)了動(dòng)小手腳，但并沒有值得一提的改革。房玄齡評(píng)價(jià)到：“孫吳、劉蜀，多依漢制，雖復(fù)臨時(shí)命氏，而無(wú)忝舊章?！雹谠谌龂?guó)時(shí)期官制上的真正創(chuàng)新，大多出于魏國(guó)，其中有以置中書省影響最大。

曹操為魏王時(shí)，初置秘書令。曹丕稱帝初，改秘書令為中書省，有監(jiān)、令兩臣，由通達(dá)文學(xué)的士人但任，當(dāng)時(shí)的文學(xué)就是現(xiàn)在所說(shuō)的學(xué)術(shù)。監(jiān)、令之下有中書侍郎、通事舍人、著作郎等屬官。中書省在名義上是皇帝的秘書班子，實(shí)際上有些機(jī)密命令的下達(dá)并不通過(guò)尚書省。從此尚書臺(tái)的權(quán)利又漸漸轉(zhuǎn)移到中書省，逐漸形成了書中“實(shí)握事要”，操縱政務(wù)的局面。曹魏加強(qiáng)中書權(quán)力和擴(kuò)大官制組織不但是這一個(gè)國(guó)家的事情，而且是整個(gè)三國(guó)時(shí)代官制的一大變化，影響極為深遠(yuǎn)，也備受重規(guī)。歷來(lái)被認(rèn)為是中國(guó)官制史上中樞機(jī)要改變的一個(gè)標(biāo)志。原來(lái)都認(rèn)為秦漢機(jī)要之位，由丞相而歸三公。東漢機(jī)要之位，由三公而歸尚書。魏晉機(jī)要之位，由尚書而歸中書。

西晉雖承魏制，但相對(duì)于魏國(guó)改革漢代官制一樣，西晉在中央官制的變動(dòng)上邁的步子則更大了。雖然都還有三公，也有九卿，也還聽得到太傅，太保之類的官名。但西晉已經(jīng)逐漸繼承并發(fā)展出了，尚書省、中書省及門下省。這就是隋文帝所制三省六部的雛形了。

自秦以來(lái)皇權(quán)和相權(quán)就一直國(guó)家中央機(jī)構(gòu)矛盾的焦點(diǎn)。在漢武帝時(shí)，置尚書臺(tái)，宰相的權(quán)利向尚書臺(tái)轉(zhuǎn)移，東漢時(shí)這樣的轉(zhuǎn)移更甚，尚書臺(tái)位至宰相之上。